KONTEKSTUALISASI PARADIGMA NEW PUBLIC SERVICE DALAM IMPLEMENTASI PELAYANAN PUBLIK DI INDONESIA

PENDAHULUAN

            Pelayanan Publik merupakan satu dimensi ruang tempat interaksi antara administrasi publik dengan warga negara. Sebagaimana diungkapkan Haque  bahwa dalam masyarakat yang sudah matang demokrasinya, ada hubungan yang unik antara administrasi publik dengan warga negara dimana ada pemeliharaan atas identitas publik melalui perkuatan legitimasinya, penetapan standar etikanya, penentuan peran dan tugasnya, yang membedakan dirinya dari manajemen bisnis sektor swasta. Namun dalam beberapa tahun terakhir, sifat hubungan antara administrasi (publik) dengan warga negara telah mengalami transformasi yang cukup besar dalam konteks global yang ditandai dengan adanya dominasi ideologi pasar, demonisasi dari negara kesejahteraan, munculnya rezim neoliberal, poliferasi kebijakan pro pasar dan pengikisan pelayanan publik dalam hal ruang lingkup perannya, kapasitasnya dan komitmennya. ­­­­­­

         Cara pandang di atas menegaskan bahwa telah terjadi pergeseran paradigma pelayanan publik sejalan dengan pergeseran paradigma administrasi publik mulai dari Old Public Administration, New Public Manajemen hingga paradigma New Public Service yang banyak membicarakan tentang Manajemen Pelayanan Publik. Denhardt dan Denhardt  mengemukakan secara jelas pergeseran paradigma tersebut dalam beberapa substansinya yaitu menyangkut dasar teori dan epistemologinya, rasionalitas dan model-model yang terkait dengan perilaku manusia, konsepsi tentang kepentingan masyarakat, kepada siapa pelayan publik memberikan responnya, peran pemerintah, mekanisme pencapaian tujuan kebijakan, pendekatan akuntabilitas, kebijakan administrasi, asumsi dari struktur organisasi dan asumsi tentang motivasi dasar pelayan publik dan administrator. 

     Tulisan ini lebih fokus membicarakan tentang kontekstualisasi paradigma New Public Service dalam implementasi pelayanan publik di Indonesia. Pertanyaan yang hendak dijawab dalam tulisan ini adalah bagaimana model pelayanan publik di Indonesia ditinjau dari teori pelayanan publik yang ditawarkan dalam paradigma New Public Service? Contoh kasus yang akan dikemukakan tidak dibahas secara mendalam sebab tujuan penulisan ini tidak untuk mendalami kasus melainkan untuk membandingkan idealisme teori pelayanan publik di era New Public Service dengan implementasinya di Indonesia. Alasan lain adalah bahwa metodologi yang dipakai untuk menyelesaikan tulisan ini tidak menggunakan pendekatan studi kasus dimana penulis tidak hanya mengumpulkan data-data melalui studi pustaka melainkan wajib melakukan penelitian di lapangan. Metode yang digunakan di sini adalah studi pustaka dengan memakai penalaran deduktif dalam analisis permasalahannya yaitu mengemukakan terlebih dahulu teori-teori yang umum kemudian masuk pada fakta-fakta yang lebih khusus untuk dapat mengambil satu kesimpulan. Pada bagian awal akan dikemukakan teori-teori pelayanan publik dalam konteks paradigma New Public Service, kemudian ditawarkan beberapa kasus pelayan publik di Indonesia untuk selanjutnya dianalisis berdasarkan teori di atas dan pada bagian akhir ditarik kesimpulan atas hasil analisis fakta pelayanan publik tersebut.

TEORI PELAYANAN PUBLIK MENURUT PARADIGMA NEW PUBLIC SERVICE

         Denhardt dan Denhardt  menggambarkan munculnya gerakan baru dalam administrasi publik yang dinamai New Public Service dengan karakteristik dimana pemerintahan dijalankan tidak seperti bisnis melainkan dalam nuansa demokrasi. Karakteristik yang lain adalah adanya penghargaan terhadap martabat manusia dalam pelayanan publik, para administrator lebih banyak mendengarkan dari pada memberi petunjuk serta lebih banyak melayani dari pada mengarahkan, warga negara dilibatkan bahkan didorong untuk wajib terlibat dalam proses pemerintahan serta para warga bekerja sama untuk mendefinisikan dan mengatasi masalah bersama dengan jalan kooperatif  yang saling menguntungkan. 

New Public Service menggambarkan dan mengajukan sejumlah pertanyaan normatif yang mendasar seperti bagaimana kita bisa mendefinisikan karakter esensial dari apa yang kita lakukan dalam pelayanan publik, kekuatan apa yang memotivasi dan mendorong tindakan kita, apa yang memberi kita kekuatan dan kapasitas ketika tantangan dan gejolak dari pekerjaan membawa kita kepada kelesuan, bagaimana kita bisa terus menghadapi masalah yang kompleks dengan keterbatasan sumber daya yang ada sementara masyarakat sering marah dan mengkritik apa yang kita lakukan? 

Dalam perbandingannya dengan Old Public Administration dan New Public Manajemen, New Public Service tidak berdiri sendiri secara eksklusif melainkan ketiganya saling menguatkan. Ide-ide pokok yang dikemukakan paradigma ini yakni :

1.      Melayani warga bukan pelanggan.

2.      Mengusahakan kepentingan publik.

3.      Nilai kewarganegaraan lebih dari kewirausahaan.

4.      Berpikir strategis, bertindak demokratis.

5.      Mengakui bahwa akuntabilitas bukanlah sederhana.

6.      Melayani ketimbang mengarahkan.

7.      Nilai manusia, bukan sekedar produktifitas.

Ketuju ide pokok di atas tidak akan dibahas seluruhnya di sini namun akan difokuskan pada ide melayani warga bukan pelanggan, berpikir strategis bertindak demokratis dan nilai manusia bukan sekedar produktifitas.

Melayani Warga Bukan Pelanggan

            Fokus dari perbincangan seputar topik ini adalah teori tentang kewarganegaraan, bagaimana masyarakat moderen terbentuk serta dasar pemikiran untuk membangun keterlibatan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan. Melalui pemahaman atas teori kewarganegaraan, dapat diketahui esensi perbedaan antara pelayanan publik kepada warga negara dengan pelayanan publik kepada pelanggan. Terbentuknya masyarakat moderen telah memunculkan kesadaran akan hak-haknya sebagai warga negara sehingga dapat mengubah cara pandangnya terhadap konsep pelayanan publik. Sedangkan keterlibatan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan mengisyaratkan adanya peran yang diberikan oleh negara kepada warganya dalam konteks pelayanan publik.

            Konsep kewarganegaraan pada awalnya dikemukakan dalam filsafat politik Aristoteles dimana menurut dia, yang disebut warga negara adalah orang yang secara aktif ikut mengambil bagian dalam kegiatan hidup bernegara, yaitu orang yang bisa berperan sebagai orang yang diperintah dan orang yang bisa berperan sebagai orang yang memerintah. Orang yang diperintah dan orang yang memerintah itu sewaktu-waktu dapat bertukar peran. Dalam konteks hubungan negara dengan warganya, Aristoteles berpendapat bahwa negara lebih utama dan harus didahulukan dari pada keluarga dan perorangan yang menjadi warga negara. Hal ini bukan berarti keunggulan negara menjadikan kekuasaannya absolut melainkan pemberian prioritas kepada negara dan setiap warga negara harus mengakui bahwa negara itu memiliki prioritas pertama demi tercapainya tujuan utama pembentukan negara yakni bagi kepentingan,kebaikan dan kebahagiaan warga negara. Pengakuan ini merupakan bentuk tanggung jawab warga negara terhadap negaranya yang merupakan suatu kewajiban sebagai warga negara yang baik.

            Pemikiran-pemikiran tentang kewarganegaraan terus berkembang sesuai bidang kajiannya, termasuk di dalamnya bidang politik, ekonomi, administrasi, serta hak asasi manusia. John Gaventa  mencatat bahwa selama tahun 1990-an terjadi pergeseran pemikiran dalam kajian pembangunan yang memunculkan “kewarganegaraan” sebagai wilayah perdebatan dalam kajian pembangunan. Selain itu, munculnya agenda good governance dengan konsentrasinya adalah desentralisasi pemerintahan telah meningkatkan kepedulian pemerintah terhadap suara rakyatnya. Selanjutnya, pendekatan berbasis hak juga telah memunculkan diskusi seputar kewarganegaraan dimana menurut pendekatan ini, partisipasi dalam pembangunan dilihat sebagai hak dasar warga negara. Deklarasi PBB tentang Hak atas Pembangunan memperjelas konteks partisipasi pembangunan dimana tidak hanya menyerukan hak partisipasi, tetapi juga berpendapat bahwa partisipasi harus aktif, bebas dan bermakna, sekaligus telah memperingatkan adanya bahaya manipulasi tokenistic.

            Masyarakat moderen terbentuk dari adanya modernisasi yang pada awalnya berkembang di Eropa yang dipacu oleh proses industrialisasi sebagai akibat dari revolusi ilmu pengetahuan. Menurut Ginandjar Kartasasmita, pada umumnya para pakar sepakat bahwa ciri utama yang melatarbelakangi sistem atau model mana pun dari suatu masyarakat modern, adalah derajat rasionalitas yang tinggi, dalam arti bahwa kegiatan-kegiatan dalam masyarakat demikian terselenggara berdasarkan nilai-nilai dan dalam pola-pola yang objektif  (impersonal) dan efektif  (utilitarian) , ketimbang yang sifatnya primordial, seremonial atau tradisional. Derajat rasionalitas yang tinggi itu digerakkan oleh perkembangan- perkembangan  ilmu pengetahuan dan teknologi. Oleh karena itu, ilmu pengetahuan dan teknologi seringkali disebut sebagai kekuatan pendorong (driving force) bagi proses modernisasi.

               Dengan derajat rasionalitas yang tinggi itu, maka berkembang ciri-ciri yang kurang lebih berlaku umum yang tampak dalam tindakan-tindakan sosial, orientasi terhadap perubahan serta perkembangan organisasi dan diferensiasi. Ciri-ciri tersebut mencakup semua aspek kehidupan misalnya aspek sistem ekonomi, sistem politik serta sistem dan struktur sosial. Ekonomi modern berorientasi pada efisiensi dengan ciri utamanya adalah kemampuan untuk memelihara pertumbuhan yang berkelanjutan dan mekanisme ekonomi modern adalah pasar. Sistem politik modern juga mempunyai ciri dimana individu dan masyarakat tidaklah merupakan objek, tetapi subjek yang turut menentukan arah kehidupan. Berkaitan dengan itu, masyarakat modern ditandai oleh partisipasi masyarakat yang luas dalam proses politik. Sistem politiknya, yakni nilai-nilai dasar dan instrumental, organisasi, mekanisme dan prosedur, bersifat terbuka dan dapat diikuti oleh siapa pun. Sistem politik modern berlandaskan aturan-aturan dasar yang disepakati bersama, yang disebut konstitusi, dan kehidupan diselenggarakan berdasarkan aturan- aturan yang ditetapkan bersama pula dan berlaku buat semua secara adil. Oleh karena itu, negara modern senantiasa adalah negara yang berdasarkan hukum. Rakyat adalah yang berdaulat, dengan mekanisme yang menunjukkan kedaulatan itu, yang diwujudkan melalui perwakilan. Sistem politik yang modern mampu mewadahi perbedaan paham dan pandangan, dan mengatasinya dengan cara yang adab dan damai, dalam aturan yang disepakati bersama ( hukum). Pada pokoknya sistem politik modern mengandung tiga unsur pokok yaitu demokratis, konstitusional dan berlandaskan  hukum. Sistem  Sosial  dalam  masyarakat  modern  menunjukkan   hubungan primer antar individu telah jauh berkurang dan hubungan sekunder yang lebih bersifat impersonal menjadi lebih predominan. Sementara itu ciri-ciri nyata struktur sosial dalam masyarakat moderen yaitu: Sebagian besar anggota masyarakat berada pada lapisan mene- ngah, tidak tampak batas pemisah (diskontinuitas), tetapi stratanya lebih bersifat suatu kontinuum, mobilitas sosial tinggi baik ke atas  maupun ke bawah serta pandangan keadilan, kesamaan hak dan kewajiban menjadi kredo, yang berarti juga kesamaan kesempatan.

            Bagian ketiga dari topik melayani warga bukan pelanggan membahas tentang keterlibatan warga dalam penyelenggaraan pemerintahan melalui  peran yang diberikan kepada warga negara. Namun saat ini peran dalam konteks politik menurut Robert Pranger lebih banyak dipraktekkan sebagai politik kekuasaan dimana sebagian besar kegiatan politik berkaitan dengan kegiatan para pemimpin, pejabat, dan pemegang kekuasaan lainnya di dalam masyarakat. Pranger mengkontraskan orientasi ini dengan politik kewarganegaraan atau politik partisipatif. Dalam politik partisipatif, warga terlibat dalam dialog dan diskursus mengenai arah masyarakat dan bertindak berdasarkan prinsip-prinsip moral seperti yang terkait dengan apa yang disebut kebajikan sipil.  Menurut Stephen Macedo, kebajikan sipil merupakan prasyarat bagi keaktifan masyarakat dan kemampuan serta kecenderungan yang kondusif bagi partisipasi dalam kegiatan politik modern dan masyarakat sipil. Oleh karena itu John Rawls menegaskan bahwa masyarakat sipil juga perlu mengupayakan ruang dimana orang dapat mengembangkan dan mengalami kebaikan yang penting bagi  harga dirinya, dimana hal ini merupakan prasyarat penting bagi pembangunan manusia.²⁰ Dalam hal ini, liberalisme politik mengharapkan bahwa keluarga dan lembaga masyarakat sipil lainnya dalam pengertian yang signifikan merupakan persemaian kebajikan yang akan menghasilkan dukungan untuk prinsip-prinsip politik, nilai-nilai masyarakat, dan nilai-nilai sipil secara timbal balik.

            Beberapa peran yang perlu dimainkan oleh masyarakat sipil menurut Jan Aart Scholte  adalah: Pertama, dari segi dampak positif, masyarakat sipil perlu meningkatkan demokrasi dalam pemerintahan global melalui kegiatan pendidikan publik. Kedua, masyarakat sipil perlu memberikan kontribusi positif bagi pemerintahan global yang demokratis dengan memberikan suara kepada para pemangku kepentingan. Ketiga, masyarakat sipil dapat memicu perdebatan di dalam dan di sekitar pemerintahan global. Keempat, mobilisasi masyarakat dapat meningkatkan transparansi publik pemerintahan global. Kelima, masyarakat sipil perlu mempromosikan demokrasi dalam pemerintahan global dengan meningkatkan akuntabilitas publik dari instansi terkait. Keenam, perlu legitimasi masyarakat sipil terhadap aturan yang sah. Aturan yang sah mendapat legitimasi ketika orang mengakui bahwa otoritas pemerintah memiliki hak untuk memerintah dan bahwa mereka memiliki kewajiban untuk mematuhi aturan yang dibuat pemerintah. Ketuju, keterlibatan masyarakat sipil dalam pemerintahan global dapat memberikan ruang gerak bagi demokratisasi pemerintahan di suatu wilayah.

Berpikir Strategis Bertindak Demokratis

          Pokok pikiran yang hendak dibahas pada bagian ini adalah tentang persoalan implementasi. Denhardt dan Denhardt berpendapat bahwa menariknya, studi tentang implementasi tidak hadir bersamaan dengan tahap awal hadirnya ilmu administrasi publik, bukan karena lembaga-lembaga publik tidak terlibat di dalam implementasi melainkan karena implementasi tidak terlihat sebagai konsep dan fungsi yang terpisah dari keseluruhan bidang administrasi publik.

          Untuk memahami perkembangan studi tentang implementasi, kita dapat melihat tipologi tiga generasi penelitian yang memberi dasar evolusi perkembangan teori implementasi. Generasi Pertama, mengasumsikan model top-down linier yang didorong oleh adanya peraturan perundang-undangan dan keinginan dari pejabat terpilih. Model ini mengasumsikan bahwa implementasi merupakan proses yang linier dimana petunjuk kebijakan diterjemahkan ke dalam program kegiatan dengan penyimpangan sesedikit mungkin. Hal ini menunjukkan bahwa para pembuat kebijakan adalah satu-satunya aktor yang paling penting dan aktor-aktor lain di level organisasi hanya bekerja untuk menggagalkan proses implementasi. Inti dari semua penelitian pada generasi ini adalah bahwa implementasi berjalan serba salah dan sering tidak sejalan dengan tujuan pembuat kebijakan. Pada Generasi kedua,  fokusnya bergeser dari top-down model kepada bottom-up model dan juga integrasi antara model top-down dan bottom-up. Bottom-up model mengasumsikan bahwa keberadaan jaringan dari pelaku yang tujuan,strategi dan tindakannya harus dipertimbangkan dalam memahami implementasi. Dalam model ini, lembaga pelaksana memainkan peran positif,diperlukan dan tepat dalam mendefinisikan ulang dan memfokuskan kembali peraturan dalam terang tingkat realitas organisasi. Sementara itu dalam model integratif, implementasi terjadi dalam proses kebijakan yang interaktif dan melingkar. Generasi ketiga sendiri semakin memfokuskan diri pada substansi desain kebijakan dan jaringan kebijakan serta bagaimana implikasinya terhadap suksesnya implementasi yang akan dievaluasi kemudian. Clien menyarankan agar proses implementasi dapat dipahami dalam dua cara yaitu sebagai persoalan manajemen organisasi yang berdasarkan pada proses administrasi atau sebagai persoalan bagaimana mendapatkan dukungan dari partisipan dalam proses implementasi. Dia menyimpulkan bahwa masalah kerja sama dalam situasi adanya konflik kepentingan mungkin akan mendahului masalah yang datangnya dari manajemen organisasi.

            Dalam paradigma New Public Service, fokus utama implementasi adalah keterlibatan warga negara dan pembangunan masyarakat. Keterlibatan warga negara dipandang sebagai bagian yang tepat dan perlu dari implementasi kebijakan dalam demokrasi karena kebijakan harus dilaksanakan dalam implementasi kebijakan dimana kebijakan itu mendapat informasi dari partisipasi masyarakat. Terhadap cara pandang ini, Terry Cooper berpendapat bahwa administrator publik harus bekerja secara etis dan  bertanggung jawab untuk mendorong partisipasi warga masyarakat dalam proses perencanaan serta penyediaan barang dan jasa publik. Partisipasi dapat atau tidak dapat berguna/memuaskan para administrator, tetapi penting untuk penciptaan dan pemeliharaan sebuah komunitas politik pemerintahan sendiri. Dalam perspektif  New Public Service, mekanisme seperti produksi bersama berasal dari cara pandang masyarakat sebagai komunitas, bukan seperti konsep pasar. Masyarakat sebagai komunitas ditandai adanya interaksi sosial, rasa saling berbagi dan ikatan bersama yang kuat. Hubungan antara administrator publik dengan masyarakat sipil saling membutuhkan dalam mengidentifikasi dan menyelesaikan suatu permasalahan.

          Berkaitan dengan etika dan tanggung jawab sebagaimana dikatakan Cooper di atas,Yeremias Keban berpendapat bahwa etika pelayanan publik adalah suatu praktek administrasi publik dan atau pemberian pelayanan publik (delivery system) yang didasarkan atas serangkaian tuntunan perilaku (rules of conduct) atau kode etik yang mengatur hal-hal yang “baik” yang harus dilakukan atau sebaliknya yang “tidak baik” agar dihindarkan.  Hal ini berarti bahwa dalam praktek pelayanan publik, dibutuhkan juga nilai-nilai profesionalisme yang dijadikan pedoman sekaligus instrumen evaluasi.           

           Gerald Caiden  mengajukan beberapa nilai profesionalisme dalam pelayanan publik yakni :

1     1.  Memberikan manfaat kepada publik.

Memenuhi kebutuhan sosial yang diidentifikasi, melakukan sesuatu yang baik atau memajukan kepentingan umum, memajukan nilai-nilai kemanusiaan universal, meningkatkan kualitas hidup, menghindari bahaya, melakukan tugas sipil, mudah diakses dan memungkinkan untuk diakses.

2      2.  Menegakkan aturan hukum.

Taat pada konstitusi, menghormati subordinasi politik, menerima pengendalian oleh pemerintah, cermat terhadap aturan resmi, taat pada aturan administrasi, berlaku adil dan wajar.

3       3. Memastikan tanggung jawab dan akuntabilitas publik

Memelihara persaudaraan,bersikap terbuka dan transparan,menjadi informan, selalu membuat catatan atau dokumentasi resmi,jujur, responsif.

4       4. Menjadi Teladan.

Idealis, berbudi luhur, bertindak benar, manusiawi, berjasa, memiliki kebugaran fisik dan mental.

5       5. Meningkatkan kinerja profesional

Mempertanyakan utilitas sektor publik, terus melakukan reformasi hukum, peraturan dan administrasi, mengadopsi metode yang lebih praktis, memperluas kapasitas pembuatan kebijakan publik, memerangi patologi birokrasi, membuktikan kelayakan.

6       6. Mempromosikan demokrasi

Mengubah hubungan tuan-hamba, desentralisasi pemerintahan, menegakkan kebebasan dan hak-hak individu, dekonsentrasi kekuasaan, melawan korupsi, bereksperimen dengan partisipasi masyarakat.

Nilai Manusia Bukan Sekedar Produktifitas

            Dalam topik ini, yang  perlu digarisbawahi adalah pernyataan bahwa organisasi publik dan jaringan dimana dia bekerja mungkin akan berhasil dalam jangka panjang jika jaringan tersebut bekerja dalam proses kolaborasi dan kepemimpinan bersama yang didasarkan pada penghormatan kepada martabat setiap individu. New Public Service menunjukkan bahwa upaya rasional untuk mengontrol perilaku manusia cenderung gagal dalam jangka panjang jika, pada saat yang sama, perhatian yang memadai hanya diberikan kepada nilai-nilai dan kepentingan masing-masing anggota dari sebuah organisasi. Untuk dapat memberikan nilai lebih kepada pribadi manusia maka kita dapat mempelajarinya dengan mengedepankan teori tentang perilaku manusia di dalam organisasi sebagai kuncinya.

               Elemen-elemen perilaku manusia yang merupakan inti dari New Public Service seperti martabat manusia, kepercayaan, rasa memiliki, kepedulian terhadap orang lain, pelayanan dan kewarganegaraan yang berdasarkan cita-cita bersama dan kepentingan publik merupakan bawaan dari dua paradigma sebelumnya. Namun dalam paradigma ini, cita-cita seperti keadilan, pemerataan, rasa tanggap, rasa hormat, pemberdayaan, dan komitmen tidak meniadakan tetapi seringkali lebih diutamakan daripada nilai efisiensi sebagai kriteria tunggal untuk operasional pemerintahan. Frederikson menyatakan bahwa para administrator publik harus familiar dengan isu-isu seperti demokrasi representatif maupun demokrasi langsung, partisipasi masyarakat, prinsip-prinsip keadilan dan kebebasan individu.

            Manajer sektor publik memiliki tanggung jawab khusus dan kesempatan yang unik untuk menjadi "jantung" dari pelayanan publik. Orang-orang tertarik terhadap pelayanan publik karena mereka termotivasi oleh nilai-nilai pelayanan publik. Nilai-nilai (untuk melayani orang lain, untuk membuat dunia lebih baik dan lebih aman, dan untuk membuat demokrasi berjalan baik) merepresentasikan apa yang terbaik dari nilai kewarganegaraan  di dalam pelayanan kepada masyarakat. Kita perlu melihat kembali kebajikan yang diajarkan orang Yunani bahwa tidak ada yang lebih mulia dari kehidupan manusia dari pada politik.

       Sebagai rangkuman atas teori-teori dan konsep-konsep yang sudah dikemukakan di atas maka dalam konteks pelayanan publik di Indonesia, kita akan membuat suatu perbandingan dengan menggunakan beberapa pokok pikiran di bawah ini yaitu :

1   1.  Cara pandang pemerintah terhadap warganya dalam pelayanan publik

2   2.  Cara pandang masyarakat sipil terhadap fungsi pelayanan publik

3   3.  Peran warga negara dalam pelayanan publik

4   4.  Desain dan implementasi kebijakan pelayanan publik

5   5.  Konteks humanisme dalam pelayanan publik

Kelima pokok pikiran yang dikemukakan di atas cukup luas dan masih mungkin disederhanakan lagi, namun dalam tulisan ini hal ini tidak dilakukan mengingat alasan-alasan sebagaimana kami kemukakan pada bagian pendahuluan di atas. Oleh karena itu komparasi yang akan dibahas dalam bagian berikut di bawah ini tidaklah mendetail. Hanya hal-hal pokok saja yang dibahas secara dangkal sedangkan untuk dapat melihat lebih jauh masing-masing pokok pikiran tersebut maka tulisan ini dapat dijadikan acuan dalam meneliti kasus-kasus yang lebih spesifik.

FAKTA PELAYANAN PUBLIK DI INDONESIA

Perspektif Pemerintah

            Munculnya paradigma good governance merupakan titik balik satu arah kebijakan pelayanan kepada masyarakat sebab telah mengubah model pemerintahan yang sentralistik kepada satu model pemerintahan yang desentralistik yang melibatkan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan.  Asumsinya bahwa keberhasilan penerapan good governance merupakan cerminan perubahan cara pandang pemerintah kepada warganya yang sebelumnya hanya dianggap sebagai  custumer kepada suatu cara pandang baru bahwa masyarakat juga adalah penyedia sekaligus penerima layanan publik melalui keterlibatannya di dalam proses pelayanan publik. Delapan prinsip good governance yang dikemukakan UNDP  salah satunya adalah partisipasi dapat dirujuk untuk menilai tingkat partisipasi masyarakat di Indonesia.

            Berdasarkan laporan Indeks Demokrasi Indonesia Tahun 2009,  secara keseluruhan indeks kita berada di level 67,30 dengan distribusi indeks dari ketiga aspek yaitu aspek kebebasan sipil 86,97, aspek hak-hak politik 54,60 dan aspek lembaga demokrasi 62,72. Indikator partisipasi khususnya partisipasi politik dalam pengambilan keputusan dan pengawasan yang merupakan sub bagian dari aspek hak-hak politik berada pada level 55,16. Terhadap keseluruhan, aspek hak-hak politik ini merupakan penyumbang indeks terendah. Hal ini menunjukkan bahwa reformasi demokrasi di Indonesia telah mendongkrak nilai kebebasan sipil masyarakat namun kebebasan tersebut belum dimanfaatkan secara baik dalam bentuk partisipasi politik dalam pengambilan keputusan dan pengawasan. Hal ini bisa juga dipicu oleh belum maksimalnya peran lembaga-lembaga demokrasi yang terlihat dari nilai indeksnya pada level 62,72; bahkan bila diperinci lagi maka terlihat bahwa peran partai politik merupakan penyumbang indeks terendah yaitu hanya sebesar 19,29 yang diikuti oleh peran DPRD pada tingkat 38,03.

            Terhadap data di atas, dalam kaitannya dengan tingkat partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik di Indonesia maka kita dapat berkesimpulan bahwa tingkat partisipasi kita  masih rendah. Hal ini bisa dipengaruhi oleh berbagai faktor baik faktor individu masyarakatnya maupun faktor lingkungan masyarakatnya, termasuk di dalamnya peran lembaga-lembaga pemerintahan maupun lembaga-lembaga politik yang belum maksimal. Untuk itu maka dibutuhkan advokasi yang lebih intens untuk meningkatkan partisipasi masyarakat, baik  oleh pemerintah maupun oleh lembaga-lembaga non pemerintahan.

Perspektif Masyarakat

            Data Indeks Demokrasi Indonesia di atas masih dapat dijadikan rujukan melihat perspektif masyarakat terhadap layanan publik. Data menunjukkan bahwa sekalipun ruang kebebasan sipil sudah dibuka namun tingkat partisipasi masyarakat masih tetap rendah. Kita bisa menggunakan indikator komunikasi untuk menjawab persoalan ini.

            Sebuah survei publik yang dilakukan oleh RSUD AW. Sjahranie  Kalimantan Timur tentang layanan di Rumah Sakit tersebut menunjukkan bahwa persoalan komunikasi antara  penyedia layanan (rumah sakit) dengan masyarakat  pengguna  layanan  yaitu pasien  dan  keluarga  pasien merupakan persoalan yang banyak disoroti oleh responden. Terdapat salah persepsi dari masyarakat terhadap layanan yang diberikan rumah sakit karena salah komunikasi dan ketidakpahaman atas prosedur layanan. Tiga kesimpulan dan rekomendasi yang diberikan atas penelitian ini yaitu: Pertama, komunikasi  yang  terjadi  antara penyedia  dan  pengguna  layanan rumah  sakit  tersebut  selama  ini kurang  interaktif  dan  kurang  efektif; Kedua, pentingnya komunikasi dalam  pelayanan  publik  karena komunikasi bisa menjadi penyebab dan juga  bisa menjadi solusi untuk memecahkan  persoalan  dalam proses  penyelenggaraan  pelayanan; Ketiga, komunikasi efektif bila pesan bisa diterima dengan baik dan dipahami kemudian  menghasilkan  respon yang  positif.

            Berangkat dari contoh kasus ini maka kita dapat berkesimpulan bahwa dalam konteks layanan publik di Indonesia, terdapat persepsi yang keliru dari masyarakat terhadap layanan publik karena kurangnya komunikasi antara penyedia layanan maupun penerima layanan. Masyarakat juga kurang terlibat dalam proses layanan publik karena ketidaktahuan akan peran dan fungsinya serta ketidaktahuan atas sistem dan prosedur yang mengatur interaksi antara keduanya.

Peran Warga Negara

            Berangkat dari peran yang ditawarkan Scholte pada bagian terdahulu, kita boleh melihat satu peran yang cukup penting dalam konteks pelayanan publik yaitu peran warga negara dalam akuntabilitas layanan publik. Menurut UU No.25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, aspek akuntabilitas merupakan salah satu asas dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Menurut Wahyudi, akuntabilitas adalah suatu derajat yang menunjukkan besarnya tanggung jawab aparat atas kebijakan maupun proses pelayanan publik yang dilaksanakan oleh birokrasi pemerintah, dan dalam hal ini ada dua bentuk akuntabilitas yaitu akuntabilitas eksplisit dan implisit.  Salah satu tanggung jawab implisit adalah menghindari patologi birokrasi yang senantiasa dikeluhkan yaitu korupsi, kolusi dan nepotisme. Pertanyaan yang menarik di sini adalah bagaimana peran masyarakat dalam memperjuangkan akuntabilitas layanan publik dalam konteks pemberantasan KKN? 

            Dari laporan KPK tentang Indeks Integritas Indonesia Tahun 2010  terlihat bahwa nilai IIN kita adalah sebesar 5,42. Hal ini mengindikasikan bahwa secara nasional, program pemberantasan dan pencegahan tindak pidana korupsi belum sepenuhnya berhasil. Hal ini setidaknya terlihat dari masih ditemukannya praktek pemberian uang tambahan (gratifikasi) dalam proses pelayanan publik. Demikian pula dengan upaya-upaya pembenahan sistem administrasi untuk menutup peluang terjadinya korupsi relatif masih lemah. Dari data yang sama juga terlihat bahwa hanya 38% dari instansi yang disurvei memiliki Indeks Integritas di atas standar minimum yang ditetapkan KPK yaitu 6,00 sedangkan 62% sisanya berada di bawah standar minimum. Tantangan terbesar datang justru dari Pemerintah Daerah sebab dari 22 tingkat daerah yang disurvei, hanya 2 daerah yang berada di atas standar minimal sedangkan 20 daerah lainnya berada di bawahnya; bahkan dari 10 instansi dengan indeks integritas terendah, 9 di antaranya merupakan tingkat daerah.

Desain dan Implementasi Kebijakan

            Satu model baru yang dikembangkan Tim PSKK UGM adalah Manajemen Pelayanan berbasis kontrak pelayanan. Model ini pertama kali dikembangkan di Kota Yogyakarta, Kota Blitar dan Kabupaten Semarang, masing-masing untuk jenis pelayanan yang berbeda.  Hal ini menandakan perubahan mendasar dalam praktek penyelenggaraan layanan publik di daerah dengan tiga asumsi dasar yaitu: Pertama, manajemen pelayanan publik berbasis kontrak pelayanan menganggap pelayanan publik adalah urusan bersama antara warga pengguna,pemangku kepentingan dan penyelenggara layanan. Kedua, manajemen tersebut juga mengakui bahwa warga dan penyelenggara layanan masing-masing memiliki hak dan kewajiban dalam penyelenggaraan layanan publik yang harus dihormati oleh semua pihak. Ketiga, manajemen pelayanan ini mengakui bahwa hubungan antara warga pengguna dengan penyelenggara layanan bersifat kontraktual sehingga hubungan keduanya adalah simetris.

             Pada Tahun 2005,  di Blitar model ini diperluas lagi kepada dua puskesmas dan hal ini menginspirasi Pemerintah Jawa Timur menerbitkan Perda Nomor 11 Tahun 2005 yang khusus mengatur pelayanan publik di wilayah itu. Melalui Perda tersebut, Pemerintah Provinsi Jawa Timur membentuk Komisi Pelayanan Publik yang bersifat independen yang bertugas menerima pengaduan, memeriksa dan menyelesaikan setiap sengketa pelayanan publik, membuat pengaturan mengenai mekanisme, teknis dan prosedur penyelesaian pelayanan publik, melakukan verifikasi dan mediasi terhadap para pihak yang bersengketa, dan menindaklanjuti keluhan dan ketidakpuasan pelayanan publik baik yang disampaikan secara langsung maupun tidak langsung oleh masyarakat kepada komosi.  Model yang dikembangkan ini telah memperlihatkan adanya keterlibatan masyarakat dalam desain dan implementasi pelayanan publik. Sekalipun masih banyak kekurangannya namun model ini mesti terus dikembangkan dan diperluas agar kwalitas layanan publik kita semakin baik.

Konteks Humanisme

            Kita dapat menggunakan parameter Indeks Pembangunan Manusia (IPM) untuk menggambarkan  konteks humanisme dalam pelayanan publik di Indonesia. Berdasarkan laporan United Nations Development Programme (UNDP), Indeks Pembangunan Manusia Indonesia Tahun 2011 berada di posisi 124 dunia. Untuk Asia Timur, kita berada di bawah Jepang, Korea Selatan, Singapura, Brunai Darussalam, Malaysia, China, Thailand, Mongolia dan Filipina. Untuk Indonesia sejak tahun 1990-2011  terlihat adanya trend yang meningkat yaitu 0,481 pada tahun 1990;  0,543 pada tahun 2000 dan 0,617 pada tahun 2011. Selain data tersebut, ada juga data lain yang dapat dijadikan perbandingan seperti indeks ketimpangan yang disesuaikan dengan HDI yaitu sebesar 0,504; ada juga indeks ketimpangan gender dimana Indonesia menempati posisi 100 dengan besarnya indeks 0,505. Indeks kemiskinan multidimensional yang dibuat pada tahun 2007 menempatkan Indonesia dengan nilai indeks sebesar 0,095.

            Data di atas menunjukkan bahwa untuk Asia Timur, aspek pembangunan manusia kita masih cukup tertinggal. Itu berarti bahwa kita belum menempatkan manusia sebagai pusat dari seluruh proses pembangunan baik sebagai subjek sekaligus objek pembangunan, termasuk di dalamnya adalah aspek layanan publik. Secara perlahan ada perubahan ke arah itu namun dibandingkan negara-negara lain, kita butuh banyak usaha perbaikan baik prosedural maupun substansial.

PENUTUP

            Melalui pengujian atas teori pelayanan publik yang dikemukakan dalam paradigma New Public Service yang dijabarkan dalam beberapa pokok pikiran dalam konteks Indonesia, kita dapat melihat beberapa nilai positip maupun negatip dari pelayanan publik yang berkembang antara lain:

    Pertama: Adanya pergeseran pola hubungan pemerintah dan masyarakat dimana sebelumnya berlaku pola satu arah kepada pola interaksional yang menempatkan keduanya pada posisi yang lebih seimbang.
   Kedua: Masih adanya persepsi masyarakat yang keliru terhadap pelayanan publik karena kurang adanya komunikasi yang baik antara pemerintah dengan masyarakat.
    Ketiga: Peran warga negara dalam pelayanan publik masih rendah.
 Keempat: Adanya pengembangan model pelayanan kontraksional yang memungkinkan masyarakat ikut terlibat aktif dalam desain dan implementasi kebijakan pelayanan.
   Kelima: Aspek humanisme dalam pelayanan publik kita belum menjadi fokus utama.

    Dari beberapa kesimpulan di atas, kiranya tulisan ini dapat menjadi bahan evaluasi tentang pelayanan publik di Indonesia serta membuka wawasan kita tentang kondisi pelayanan publik kita agar dapat direncanakan strategi perubahan yang lebih matang dan komprehensif demi perbaikan pelayanan kepada masyarakat.

 DAFTAR PUSTAKA

Caiden,Gerald,2000. The Essence of Public Service Professionalism; On Promoting Ethics in the Public Service, United Nations, ­New York.

Denhardt, Janet V.  and Denhardt, Robert B., 2007. The New Public Service, Serving Not Steering, Expanded Edition, Armonk, New York, London, England: M.E.Sharpe.

Department of Economic and Social Affairs,2000. Promoting Ethics in the Public Service, United Nations, ­New York.

Dwiyanto,Agus,2008. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik, Yogyakarta: Gajah Mada University Press.

--------------------,2011. Manajemen Pelayanan Publik, Peduli, Inklusif dan Kolaboratif, Yogyakarta: Gajah Mada University Press, Edisi kedua,.

Gaventa,John, 2002. Making Rights Real: Exploring Citizenship, Participation and accounta-bility,Brighton, Inggris: Institute of Development Studies Bulletin Volume 33 No.2.

Haque, M. Shamsul, 1999. Relationship between citizenship and public administration: a reconfiguration, International Review of Administrative Sciences, SAGE Publications (London, Thousand Oaks, CA and New Delhi), Vol. 65.

Kartasasmita,Ginanjar,1997. Karakteristik Dan Struktur Masyarakat Indonesia Modern, Disampaikan pada Uji Sahih Penyusunan Konsep GBHN 1998, di Yogyakarta, 29 Juni 1997.

Keban,Yeremias T., 2001. Etika Pelayanan Publik: Pergeseran Paradigma, Dilema dan Implikasinya bagi Pelayanan Publik di Indonesia , Bappenas, Jakarta: Majalah Perencaan Pembangunan Edisi 24.

Komisi Pemberantasan Korupsi,2011. Integritas Sektor Publik Indonesia Tahun 2010, Fakta Korupsi Dalam Layanan Publik, Jakarta: Komisi Pemberantasan Korupsi.

McClain, Linda C.,2001. The Domain of Civic Virtue in a Good Society: Families, Schools, and Sex Equality, 69 Fordham L. Rev. 1617.

Rapar,J.H.,2002.  Filsafat Politik Plato,Aristoteles,Agustinus,Machiavelli, Jakarta: PT.Raja Grafindo Persada.

Scholte, Jan Aart,2001. Civil Society and Democracy in Global Governance, Department of Politics and International Studies, University of Warwick CSGR Working Paper No. 65/01 January 2001.

UNDP Indonesia,2009. Menakar Demokrasi Di Indonesia: Indeks Demokrasi Indonesia 2009, Jakarta: United Nations Development Programme.

UNDP,2012. One Planet To Share: Sustaining Human Progress in a Changing Climate,Bangkok, Thailand: UNDP Asia-Pacific Regional Centre, Asia Pacific Human Development Report.

Wahyudi,Andy,2010. Urgensi Komunikasi Dalam Menunjang Efektivitas Penyelenggaraan Pelayanan Publik, Samarinda: Borneo Administrator, Vol.6 No.3